近期，国务院已出台《机关事务管理条例》，并于2012年10月1日起施行。这是加强政府机关事务管理，规范机关事务工作，保障机关正常运行的国家根本大法。为此：推进机关后勤“一制三化”建设，即加快建立集中统一管理体制，实现管理科学化、服务社会化、保障法制化，是贯彻落实《机关事务管理条例》的客观要求，也是依法履行机关后勤工作职责、加快推进机关后勤转型升级、全面提升机关后勤工作水平的现实要求。基于这样的认识，对推进机关后勤“一制三化”建设作了一些调查研究和理性思考。

    一、当前机关后勤“一制三化”建设的客观现状

    机关后勤改革相关政策不配套，各地职能定位千差万别，与建设法治政府、服务型政府的要求相比，机关后勤“一制三化”进程相对滞后，存在一些不容忽视的问题。

    （一）主观认识重视不力。有的部门和领导往往把机关后勤改革看作是政府机构改革的附属品，缺乏整体性、系统性、全局性的思考，对推进机关后勤“一制三化”缺乏应有的认识和重视；还有的人认为机关后勤“一制三化”是个老问题，用老办法照样行得通，工作中随意性大，简单的事复杂化、复杂的事简单化时有发生，造成机关后勤管理和服务职能分离后关系不顺，机关后勤“小而全”体制的格局没有彻底打破，“等、靠、要”思想依然存在；还有的部门资源闲置、浪费严重，改变行政事业性资产的用途，造成少数单位和部门违法行政，执法谋利，甚至出现了“资源部门化、部门利益化、利益个人化。”等等这些问题的存在，固然有法制体制不健全的因素，但人为主观因素不可不提，表面上是“法不全、法不力”，但实际上还是少数人对“一制三化”的思想认识存在偏差。

    （二）法规制度编制不力。尽管《机关事务管理条例》已颁布，但由于各地机关事务具体情况不一，又处在大法贯彻初步阶段，要真正落实到行动上、体现出成效来还有时日。尤其是机关后勤集中统一管理体制的理论研究相对滞后、相对匮乏，也没有设立专门机构，机关后勤立法规划的编制、法规制定程序与备案监督等一些基础性工作开展不了，只能局限于现行的各项规章制度、政策及各级党委政府文件等来实施管理。工作中也确实存在“两难”，即难以在依法办事、依法管理、依法服务上有所突破，难以在行政执法、行政监督、行政约束上有说服力，造成机关事务管理职能程序不规范，政出多门履行职能缺乏制约手段，导致有的管理职能履行法规不具体、不到位。

    （三）职能界定规范不力。机构改革过程中，机关事务部门相应提升了行政级别，也规定了相应的具体职能，但在实际工作中主要以服务职能为主，管理职能很弱。具体表现为“四个瓶颈”难突破：一是落实对本级国有资产的归口管理，使国有资产的管理、职能无法履行；二是争取到本级政府采购的职能，使得机关事务部门标志的管理职能流失了；三是统一机关后勤机构设置，有些地方机构设置放在党委，有的放在政府；四是实施机关后勤独立行使职权、独立执行监管约束的职能，使得公务用车、对外接待等管理关系不顺，职能交叉现象严重。

    （四）具体事务执行不力。主要表现在一些敏感问题上：比如接待工作，各地各级都制定出台了有关接待工作的规章制度，但长期以来缺乏国家大法的权威性，接待工作的归口管理、统一安排实现不了；比如房地产管理，对本级机关办公用房清查登记工作不彻底，搞不清各单位房产余缺具体情况，机关办公用房所有权与使用权分离、统筹规范管理和房产信息库等管理体制不完善。再比如房改工作，各地各级在实施公有住房出售、住房分配货币化、房改房上市交易等敏感问题上，落实住房公积金制度、住房补贴制度等标准不一；又比如公务用车管理，各地各级年报工作质量不高，公务用车管理信息库建设发展不均衡，对机关公务用车定编、配备、更换、处置等工作灵活性太大、透明度不强。

    二、推进机关后勤“一制三化”建设的现实意义

    周恩来总理曾经说过：“政务和事务是政府的两个轮子，两者缺一不可”。由此可见，机关后勤工作不是中心但影响中心，不是大局但关乎大局。推进机关后勤“一制三化”进程，无论是从贯彻落实科学发展角度看，还是从加强自身建设层面讲，这一工作影响深远意义重大。

    （一）是推动机关后勤集中统一管理体制改革发展的基本方向。在推进改革和发展的征途中，在计划经济体制向市场经济体制过渡转型的进程中，在新情况、新问题、新矛盾、新机遇、新挑战愈加凸现的过程中，机关后勤自身建设遇到了不可回避的现实问题。加强机关后勤“一制三化”建设，能够更加坚定改革方向、促进创新发展，能够有效解决问题、克服困难、排除干扰，能够创新和丰富机关后勤集中统一管理体制的方式和内涵，实现“六个转变”，即计划管理为向市场管理的转变、粗放管理向绩效管理的转变、传统管理向信息管理的转变、直接管理向间接管理的转变、封闭式管理向开放式管理的转变和“养人搞服务”向“花钱买服务”的转变；赢得 “五心服务”，即环境卫生舒心、治安保卫安心、维修保养放心、管理服务热心、业主宾客开心；做到“四个到位”，即形象到位、服务到位、保障到位、承诺到位，真正把机关后勤“一制三化”建设推向更高层次。

    （二）是适应机关后勤新形势新任务新变化创新发展的根本动力。随着市场经济体制的不断完善和国家改革发展的不断深入，机关后勤的内涵和实质已经发生了深刻的变化。加强机关后勤“一制三化”建设，就能紧跟时代步伐、遵循市场规律、适应生存需求，不偏离创新的宗旨、满足发展的要求。概括起来，主要体现在“五个有利于”：一是有利于整合机关后勤的“三个三”，即机关后勤的服务商品、服务要素和产权三类资源，机关后勤内外、生产要素和产权三个市场，资本、资产和对内对外有偿服务三种经营，使机关后勤建设更加融合市场经济建设；二是有利于节约行政支出、减少资源浪费，确保国有资产、经费等实施集中统一扎口管理，推动节约型机关建设；三是有利于充分利用社会市场资源和优化资源配置，委托信誉好、专业强、服务好的注册公司经营，改变以往管不了、管不好、出力不讨好的局面，提高依法服务的质量和水平；四是有利于监督和约束“四种行为”，即机关财务行为、公款消费行为、公车私用行为、公房私占行为，坚持有法可依、有法必依、执法必严，促进机关后勤的廉政建设；五是有利于破解难题和缓解矛盾，把机关工作人员从繁琐中解放出来，解决长期以来困扰机关的临时人员的保障问题等。

    （三）是促进机关后勤程序规范依法行政科学发展的必然要求。“一制三化”建设与依法行政是相辅相陈、相互促进、辩证统一的关系。作为机关后勤部门，理应在依法治国和依法行政的大背景指引下，结合自身实际积极推行“一制三化”建设，做依法行政的实践者、推动者和示范者。客观上讲，“一制三化”侧重点在“制”。首先，是依法行政的程序性要求。解决了机关后勤部门的职能和权力从何而来，限定了机关后勤部门工作职权和范围，明确了机关后勤部门必须按照法定的程序从事后勤保障工作。其次，是依法行政的根本性要求。告诫我们不能滥用职权，对法律有明确规定的，应该严格依照法律执行，不得违背法律、随意变通；对法律给予一定自由裁量权的，应该在法律规定的幅度内合理处理；对法律无明文规定情况的，应该以符合国家有关方针政策和原则为前提进行处理。再次，是依法行政的操作性要求。帮助我们依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，健康有序地管钱、管物、管资产、管工程，做到事事有章可循、人人依法办事的良好氛围。最后，是依法行政的目标性要求。能够提高办事效率，减少资源浪费，防止贪污腐败，树立良好的公仆形象，推动法治政府、服务型政府、和谐机关的建设与发展。

    三、推进机关后勤“一制三化”建设需把握的几个问题

    加快推进后勤“一制三化”进程，必须坚持科学发展观，加快转型升级，必须深入调查研究、推动理论创新，以创新的思维和创新的办法，解决好机关后勤工作的正确思路和科学方法，应着重把握好四个方面：

    1.注重制度建设。温家宝总理指出：“要完善管理制度，用严格的制度改善机关事务管理工作。”这是里所讲的管理制度，包含了体制、法制等方面，是开展机关后勤工作的法律依据和法律保证。要树立法治理念，加快各级各类法制建设，形成“大法与小法同步、研法与立法同步、上法与下法同步”的整体格局。当前，迫切需要解决好两个问题：一是尽快落实《机关事务管理条例》国家大法。更好地确立机关后勤工作的法定地位，明确机关后勤“该做什么、该怎么做、该做到什么程度”，更好地规范机关事务部门的机构职能，避免不同地区、同级政府的机关后勤机构规格不统一、名称不一致、职能不明确，做到有法可依、依法办事，为建设法治政府、服务型政府更好地发挥作用。二是尽力完善和充实现有的规章制度。国家大法是宏观的，更多的还要不断地充实本级微观的规章制度。要根据《机关事务管理条例》的指导思想和基本原则，立足本级实情实况，充分发挥本级主观能动性，坚持理论上不断创新、实践中不断发展，对《条例》精神实质进行再领会、再细化、再具体，使现有的规章制度科学性更强、操作性更强、权威性更强，为完善“一制三化”奠定基础。

    2.坚持以人为本。无论是立法，还是执法，无论是学法，还是用法，说到底取决于“人”。“人”是机关后勤“一制三化”建设的关键性条件和决定性因素。一要强化责任意识。引导大家牢记执政宗旨，树立正确的世界观、人生观、价值观，大力推行“三问”，即“问法、问责、问心”，实现“单位人”向“社会人”、“单位责任”向“社会责任”的转变。依法压缩操作环节、缩短办事周期、降低行政成本，彻底解决“门难进，脸难看，事难办”现象，自觉增强爱岗敬业、无私奉献、依法办事的责任意识。二要提升能力素质。坚持“三提高”，即提高领导执政能力、普通干部办事能力、广大职工做事能力，达到依法管理、依法保障、依法服务、依法监督的目标。一方面，要提升公信力。机关事务工作者是依法保障的主体，抓法治不应只用手电筒照别人，而应常用反光镜看自己。要教育和督促身边人带头遵纪守法，依法管理机关事务，依法调整利益关系，依法解决矛盾和问题，在实现“有人没事干、有事没人干”向“人人有事干，事事有人干”的转变中提升自身形象。另一方面，要提升执行力。建立健全贯彻落实规章制度的考核评价和过错追究制度，对落实不力的要严肃处理，追究责任，防止将各项规章制度“淡化、虚化、口号化”，增强依法行政的执行力度。三是加强学法用法。通过加强立法和执法建设，营造知法、用法、普法的氛围，把学法、用法渗透到工作的方方面面。第一，综合运用多种手段，开展法制专栏、专题、讲座、征文、知识竞赛等方式，广泛开展条例法规等法律知识的学习宣传活动，形成领导干部带头学法、宣法，干部职工人人学法、知法、懂法、用法的良好氛围。第二，加强对一线保安、门卫、电工、餐饮等特殊行业人员进行再培训，及时制订、建立、健全各类管理、服务等规章制度，把“法”带入到日常工作中，做到事事有章可循、人人遵章办事。

    3.理顺内在关系。在加快机关后勤“一制三化”进程中，难免存在矛盾多、困难多、阻力多、干扰多等不利因素，难免会有这个关系、那个关系等左右我们的工作。依法界定机关后勤法律规范调整的范围，做到“纵向不遏制、横向不牵制、内外不无制”，就必须理顺好几个关系。第一，理顺好专门法与一般法的关系。机关后勤在履行职责过程中，必须遵守社会普遍实行的物权法、政府采购法、招投标法、住房公积金管理条例等法律法规。因此，在起草和制定行政资产、机关房地产、公务用车、接待、住房公积金、政府采购等专门性的监管法律法规时，要合理划分机关后勤工作部门与其他业务主管部门的权力和责任。第二，理顺好体制改革与行政立法的关系。目前，机关后勤像公务用车、公务接待、国有资产变更、部分经营性事业单位转企改制等改革正处在探索和试验阶段，行政立法是现阶段的重要内容和关键工作。但在改革尚未彻底的情况下，如果急于立法，可能会阻碍改革的深入进行，反之，如果立法跟不上改革步伐，就可能影响改革全局和巩固成果，务必要统筹好两者的关系。第三，理顺好集中统一管理与分部门负责的关系。按照精简、统一、效能的原则和政事分开、政企分开的要求，解决分工重叠和行政资源配置不合理的问题，合理划分机关事务工作部门集中统一管理的具体职责，把统一管理与分工负责的关系处理好、调整好，形成科学合理的机关事务管理体制。第四，理顺好依法办事和自由裁量的关系。必须坚持“依法办事为主、自由裁量为辅”原则，正确界定有无明文规定，不能滥用职权、知法违法。

    4.遵循规律过程。实践使我们深切感到，加快推进机关后勤“一制三化”建设势在必行，但要把握好度。第一，循序渐进的过程。机关后勤“一制三化”建设的最终目标是在“法”的庇护下，把机关后勤推向管理科学化、服务社会化、保障法制化的更高层次，完成这一复杂的系统工程，不可能一蹴而就，必须善于把握改革的内部条件、外部因素和有利时机循序推进。第二，懂得选择的过程。机关后勤无论是引进社会服务，还是自身走向市场，都面临着“如何立法、立什么样的法”、“什么是最佳改革时机、改革范围是多大”、“以什么样的形式和机制运作”等众多选择。因此，现阶段的改革必须具体情况具体分析，针对不同项目，选择不同时机、不同模式，坚持多种手段并用、分类分步实施，有选择性地实施“是否招标、是否进行承包经营、是否成立公司”等步骤标准。第三，舍得放弃的过程。推进机关后勤“一制三化”，必须处理好继承与创新的关系，这也是一个“弃与留”的过程。在新颁布的《机关事务管理条例》精神指引下，要善于用新法充实老法、用新法替代老法、用新法解决新问题，特别是在个人利益与部门利益、单位利益与改革全局上，要以法为重、以实为重、以好为重，抛开私情杂念、舍得放弃旧的东西，加快实现机关后勤“一制三化”建设的阶段性目标，全面推进机关后勤又好又快科学发展。