常州市机关事务局

甘肃省机关后勤服务社会化改革情况调研

发布日期：2012-10-10

　　根据省政府有关文件要求，为进一步推动机关后勤服务社会化，我们先后到部分市县和省直有关部门后勤服务中心就机关后勤社会化改革情况进行调研，初步掌握了我省各级机关后勤服务社会化的情况。
　　一、基本情况
　　按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》和“十二五”规划纲要及省委省政府关于体制改革的有关要求，省直各部门、各市州及县市区在推进机关后勤服务社会化改革方面进行了积极的探索和实践，成效较为明显。
　　（一）规范管理职能，逐步构建集中统一、权责明确的管理体制。目前，79家省直机关、事业单位中的44家先后成立了事业单位性质的机关服务中心，承担着所属部门机关后勤服务保障工作；2009年组建了甘肃省机关事务管理局，主要负责推动省直机关事务科学发展工作。各市州及县市区也进行了相应的改革探索，建立集中统一的机关事务管理体制。全省14个市（州）级机关有4个市成立了市级机关事务管理局，86个县（市、区）级机关有10个成立了县级机关事务管理局，部分县市区还成立了事务科和机关服务中心。
　　（二）精简、统一、效能、政事分开，实行集约节约管理和服务。庆阳市2009年底以市直单位办公场所整合搬迁为契机，撤销市委、市政府两个机关事务管理局，组建庆阳市机关事务管理局，负责市直机关集中办公区、政府礼堂、国防教育综合训练基地等区域的基础设施建设、物业管理、食堂管理、会议室管理、安全保卫、环境卫生等机关事务管理保障及全市公共机构节能工作。金昌市金川区2004年在撤并区四大班子接待服务室和全区各个机关后勤保障机构的基础上，成立机关事务管理局，建立集中管理、统一服务的机关后勤管理体制，整合了各部门、单位后勤资源，优化了资源配置，明显改善和提高了机关后勤保障能力、管理水平、服务质量。
　　（三）科学规范、系统完善，建立健全机关后勤管理保障服务制度体系。庆阳市机关事务管理局先后制定了庆阳市委市政府集中办公区管理办法等五项管理办法和财务管理制度、采购制度、资产管理制度、接待工作制度、公务用车管理制度、物业管理服务质量检查考核办法等21项工作制度和管理规章。张掖市政府机关事务管理局制定了包括行政管理、党员管理、节能、管理、服务、保卫、车辆等百余项制度，使各项工作有章可循，服务保障有标准可依。
　　（四）市场导向、多元并存，放开搞活机关后勤服务市场，着力推进后勤服务社会化。庆阳市机关事务管理局在对市委市政府机关集中办公区物业管理服务对象的选择上，采取公开招标方式选聘物业服务公司，选定具有国家一级资质的物业公司承做，做到企业化管理、专业化服务、市场化运作。兰州市西固区创新服务理念，积极推进后勤服务社会化、市场化，分别委托物业公司承担机关办公楼的卫生保洁，保安公司承担区机关办公楼安全保卫，绿化公司维护机关大院的绿化工作。
　　（五）依托机关后勤服务的人力、技术、设备、管理、服务和品牌优势，重组服务资源，在为机关干部职工提供优质服务保障的同时，积极参与外部市场竞争。省气象局在搞好内部有偿服务的前提下，对外实行经营性服务，生活设施全部对外开放，创造了良好的社会效益和经济效益。兰州市西固区机关事务管理局不断探索机关后勤服务社会化的有效途径，按照政企分开、所有权和经营权分离的原则，改变单纯依靠行政管理的方式，综合运用经济、法律和行政手段推动所属经营单位自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。
　　（六）因地制宜、逐步推进，结合不同单位、部门的实际，积极稳妥地推动机关后勤服务社会化改革。白银市机关事务管理局在食堂管理模式上引进竞争机制，对加工流程、服务流程等按照星级标准进行流程再造，建立食堂采购制度、食堂出入库制度、食堂内控管理制度等一系列制度体系，实行菜品挂号制、服务打分制等管理方法，力求“做到周到、安全可口、职工放心、领导满意”。兰州市西固区机关事务管理局西固文书誊印公司原属企业性质的事业单位，在办公自动化逐步普及、业务量萎缩的形势下，妥善分流原有职工，减轻了企业包袱，提高了自主经营、自负盈亏的能力和水平。
　　（七）优胜劣汰、绩效优先，积极探索机关后勤服务社会化改革保障机制。省气象局积极推进人事制度改革，打破工、干界限，采用“老人老办法、逐步过渡；新人新机制，一步到位”的人事管理办法，后勤服务中心人员一律实行全员聘用合同制，在优先聘用内部职工的基础上，从本系统和社会上择优聘用具有专长的经营管理人才，对原在岗职工，签订劳动合同，逐步为其办理养老保险，对从社会聘用人员按规定为其办理养老保险，对新聘用的科技干部，实行一年的试用期，试用期满考核不称职的予以辞聘，不保留任前的各种待遇。同时大胆进行分配制度改革，坚持以贡献为依据，以效率为前提，收入分配与业绩挂钩，工资按岗定档，一岗一薪，实行自负盈亏的绩效挂钩制，营造 “上岗凭本事、待遇看业绩”的竞争氛围。
　　二、面临的问题
　　由于我省地处内陆和欠发达地区，财力有限，交通受限，市场发育不全，机关后勤服务社会化改革还存在不少困难和问题，特别是思想观念、经费保证、资产管理、人员分流、社会保障、转制成本、配套措施等问题，情况复杂，相互影响，瓶颈制约较多。
　　（一）在机关事务管理体制上。一是尽管省里成立了专门的机关事务管理机构，但是市州仅有4家成立了管理局，县市区也只有10家成立了专门的机关事务管理部门，大多数机关后勤工作仍由办公室等政务部门负责，政事还未分开、管办尚未分离；二是已成立的机关事务管理部门在职能定位上，管理、保障和服务职能相互交错，无清晰界定，存在缺位、错位情况。三是机关事务管理工作上下关系不顺，市州和县市区机关事务部门是政府下属事业单位，除了公共机构节能业务实行上下级管理外，其他业务基本上缺乏业务指导和工作交流。
　　（二）在转变思想观念上。部分干部职工担心改革后，脱离了机关，机关不再给予投入和扶持，经费保证不足。担心从行政编制转为事业编制，再转为企业，个人收入减少，待遇降低，竞聘竞争上岗没有优势，可能失去“饭碗”。
　　（三）在机关后勤职能定位上。行政管理职能和保障服务职能还没有分开，该推向社会的，未按市场经济运作，没有成本核算和实行有偿服务；即使在经费、编制、人员上分开了，还存在着资产关系不明晰，结算关系未建立，工作关系没理顺，职能交叉的问题。有些机关后勤部门转企改制后，经营性资产仍在主体机关下，后勤服务企业只有使用权，没有法人财产权，无法进行资产运营，后勤服务企业很难成为一个真正的经营主体。
　　（四）在结算关系处理上。有些机关后勤服务部门与主体机关实行机构分设、内部分立后，与主体还没有建立科学合理的服务核算制度，没有实行成本核算和有偿服务，收付费标准难以掌握，因此很难建立真正意义上的商品交换的核算关系，影响后勤服务单位的经费自立、积累和扩大再生产。
　　（五）在国有资产管理上。推动机关后勤社会化改革，涉及到法人财产权问题，需对各单位部门现在占有和使用的经营性国有资产进行清理、界定、评估，允许将其中一部分以国有资本金的形式注入改制的后勤服务机构，以及注入后的如何整合、运营和监管，完善法人治理机制，我省尚无太多经验。
　　（六）在人员分流问题上。机关后勤服务人员，特别是年老体弱、现代专业技术水平低的人员的安置和原机关后勤服务行政或事业编制人员、离退休人员的待遇问题，所需费用大，涉及面广，完全由改制企业承担，负担重、不利于企业正常运营、自负盈亏，影响社会稳定，需要政府从资金和政策上实施支持和倾斜，完善配套制度措施。
　　（七）在市场竞争问题上。目前，我省机关后勤市场化、社会化程度还不高，由于现阶段机关单位后勤服务部门对主体的依附性，后勤服务对象的局限性，后勤观念的习惯性，后勤服务成本的不完全性，使得后勤服务单位参与市场竞争的意识还不强，有的不敢走出去，也不愿引进来，后勤服务市场化，社会化的程度还不高，有些单位机关后勤服务部门，在转为经济实体或后勤服务企业后，没有及时采取与之配合的管理措施，致使后勤服务管理制度不完善，过程不完备，执行不严格，粗放型、经验型管理还比较普遍，科学化、现代化管理水平还不高。由于企业市场化的作用没有得到充分发挥，后勤经济实体和后勤服务企业还没有完全形成充满生机和活力的运行机制，还不能适应市场经济的要求。
　　三、改革发展的建议
　　（一）进一步推进集中统一的机关事务管理体制建设。一是统一机构设置，市州及县市区要按照政事分开、事企分开、管办分离的原则和设置科学、功能完善、监管有力、运转高效的思路，推进本级机关事务工作的统一管理，打破部门界线，整合部门后勤服务中心，部门后勤服务保障由同级机关事务管理局管理的服务机构或引入社会力量承担；成立的服务机构，统一服务标准，统一资源配置，对本级机关干部职工工作和生活实施集中服务保障。二是规范机构性质，将各级机关事务管理局统一列入行政编制，履行机关事务管理职能，经费列入本级政府财政预算。部门后勤服务中心整合后，对人员妥善分流安置。三是科学设置职能，进一步加大整合力度，机关事务管理部门对本级机关运行经费、资产管理调配、机关后勤服务，实施集中统一管理，制定统一政策和标准，避免政出多门、各自为政现象，实现资源的有效配置，降低行政成本，提高行政效益。四是明确上下关系，为便于及时贯彻上级的方针、政策和工作要求，组织面上的工作交流，推动机关事务工作上水平，各级机关事务管理机构在接受同级党委、政府领导的同时，在业务上接受上一级机关事务管理部门的指导。
　　（二）积极稳妥地推动全省机关后勤服务社会化、市场化。一是深入推进机关后勤服务体制改革，实施管办分离，逐步将管理职能与服务职能分开，深入开拓机关后勤社会化项目，引进社会服务进入机关后勤领域，在实质上使后勤服务部门从行政事务性管理工作中脱离出来，转变为具有独立法人地位的开放型后勤服务经营实体，实行全员劳动合同制。二是科学界定社会化、市场化服务项目，合理确定由社会承担服务的事项和内容，逐步在公务用车、保安服务、会议服务、内外宾接待、办公区保洁和宾馆、食堂、休闲场所等后勤服务经营上实行社会化、市场化运作。三是理顺机关行政管理与后勤服务机构之间费用结算关系，合理确定服务标准和价格，积极推进职工福利货币化改革，实现有偿服务、有偿使用，建立完善机关后勤经济实体和后勤服务企业的服务价值补偿机制。四是认真落实后勤服务机构的法人财产权，理顺机关与后勤服务机构之间的产权关系，促进后勤服务机构自主经营、自负盈亏，为后勤服务业走向市场运营，成为市场竞争的主体创造条件。五是转换后勤服务机构内部运行机制，建立以效益为目标，以成本管理为核心的现代企业法人治理机制，在生产、经营、营销、用人、用工、分配等各个方面引入竞争，实行全员劳动合同制和干部聘任制，完善激励，推行效益工资，最大限度地调动和发挥从业人员的积极性、创造性。六是促进服务联合，以资本为纽带，以效益为中心，以专业化生产为目标，组建跨部门、跨地域、跨行业的后勤服务经营联合体或服务集团，提高规模效益和市场竞争力，推进后勤服务机构集团化、产业化、专业化、品牌化经营。七是妥善安置人员，实行转企改制的后勤服务机构，全员实行劳动合同制，并按照“老人老办法、新人新办法”的方式，妥善处理后勤服务人员的退养问题。原机关行政编制人员，退休待遇由财政预算安排；原事业编制人员可按事业单位政策，解决退休“待遇差”；解聘人员，按国家有关规定，给予经济补偿金；所需费用通过机关拨出一定数额的资金或用后勤服务机构中应给予机关的部分存量资金解决。后勤服务机构招聘人员，按国家规定统一建立社会保障制度。待岗人员，通过内部转岗、待岗、退养制度和再培训或创办新的实体方式，为其创造再就业条件。
　　（三）加强机关后勤服务社会化改革的政策指导。机关后勤单位多，涉及面广，利益关系复杂，政策性强，工作量大，仅靠机关自身无法完成，应统一领导，统一规划，统一协调，按照因地制宜、先易后难、分类指导、分步实施的原则，及时发现和解决机关后勤改革中出现新问题，确保改革工作稳步推进。
　　（四）为机关后勤服务社会化改革创造良好的外部环境。一是加强机关后勤改革的舆论宣传和理论研究，提高各级干部职工对机关后勤改革必要性、艰巨性和复杂性的认识，促进各级各类人员思想观念转变，从建立全新的后勤管理体制和运行机制出发，理清改革的思路，交流改革的经验，为机关后勤改革提供舆论和理论支持。二是制定和完善后勤服务业市场主体行为和市场秩序的法律法规，为后勤服务业发展提供法律保障。三是制定扶持和加快机关后勤服务业发展的具体政策，给予政策上的必要支持。四是机关和业务主管部门应加强对机关后勤服务业发展和改制的具体指导和主导力度，帮助解决其发展和改制中的实际问题。

来源：国管局