常州市机关事务局

理顺关系明确职权大力推进机关事务管理创新发展——对省级机关及苏州泰州三地资产管理职能的调研和思考

发布日期：2011-12-06

　　2011年10月，全省机关国有资产管理工作会议在张家港市顺利召开。酝酿已久的《机关事务管理条例》已面向社会公开征求意见，即将颁布面世。为贯彻落实《条例》和会议精神，顺应“十二五”后勤发展形势，投身“转型升级”的改革大潮，局资产管理职能调研组赴省级机关事务管理局（简称“省管局”）、苏州市市级机关事务管理局（简称“苏州管理局”）和泰州市市级机关事务管理局（简称“泰州管理局”）进行了专题调研，形成了调研报告和可行性建议。现将有关情况汇报如下：
　　一、省内同行的成功做法和启示
　　省管局资产管理处成立仅10个月，苏州管理局资产管理处成立也只有17个月，泰州管理局资产管理处成立相对较早。由于受历史沿革等影响，他们与财政部门在资产管理的职能界定、权责关系等方面，起初也不明确、不顺畅、不合理。随着后勤改革发展的不断深入，他们知难而上、迎难而进，积极主动协调理顺各方关系，建立健全了职责明确的工作体制和分工协作机制，取得了新的突破和发展。主要体现在三个方面：
　　（一）资产管理范围方面。省级机关按照目前协调的职责分工，负责121家省级行政单位和实行一级预算管理的省级事业单位（简称“省级机关”）的资产管理工作；苏州管理局负责373家市级行政事业单位资产的集中统一管理；泰州管理局负责77家市级机关（含一级预算单位）的资产管理职能，基本上达到了各自“三定”方案所提出的职能要求。
　　（二）资产配置处置方面。省级资产管理对121家职能单位的固定资产配置、处置及出租出借不设任何权限；对车辆、房产等专项资产具有审核权。苏州、泰州两地对职能范围内的机关房产出租、车辆处置等不设权限，享有完全资产管理处置、配置审批权。省级机关推行资产配置与预算管理挂钩试点，以实现资产管理、预算管理、财务管理的有机结合，建立集中、统一、科学的管理新模式。
　　（三）资产有效使用方面。在不偏离“社会化服务”大方向的前提下，苏州管理局积极盘活机关存量资产，提高资产使用效益，创新资产增值手段，确保了机关资产安全完整和保值增值。泰州管理局抢抓后勤发展机遇，大力搞活后勤经济，成立了国有资产管理经营公司，下设生活服务中心等七个分公司，今年产值近10个亿，收入达3000多万，实现了资产增值最大化，增值部分主要用于市级机关交流干部住房、市级机关房屋维修及各类后勤服务保障等费用开支，为财政节约了经费、减轻了负担。
　　他们的基本经验告诉我们：尊重机关事务管理部门在机关资产管理中的主体地位，明确机关事务管理部门在机关资产管理中的职能权责，是推动和促进机关事务发展的重要抓手。正是基于这样的认识和理解，我们感到，他们的成功做法有三点启示：
　　启示一：谋发展要善于借力而行，在“得”上多做文章。善于借助外力、内力，形成工作合力，是同行们取得成功的法宝。一是取得领导支持和关注。他们始终把资产管理作为中心工作的核心内容，做好机关事务工作的宣传造势，主动作为、扩大影响、引起关注，积极争取领导的支持和认可。苏州、泰州的资产管理工作多次得到领导的重要批示，为做好资产管理工作定了调、把了向，他们也感慨这是后勤跨越发展取得成功的根本和关键。二是求得财政包容和理解。由于资产管理的特殊性和历史性，财政掌握了资产管理的大部分职能，这是不争的事实。比如，省级机关从“少数行政机关”到“121家省级机关”，苏州管理局从原先不足三分之一的单位，到履行超过三分之二的机关单位的资产管理职能，得益于他们站在讲政治的高度，增强工作的主动性和责任感，数次与财政部门沟通、协调，得益于他们在争执、分歧中求得相互尊重、理解和包容，最终在职能界定、权责关系等方面取得了重大突破，达到了各自“三定”方案所提出的职能要求。三是赢得广泛共识和参与。省管局到20个厅局了解资产管理面上情况、存在问题，向60多个单位发放情况调查函征求工作建议，将资产管理与绩效审计相结合，与效能监察相联系，提升了资产管理工作的透明度和参与度。苏州管理局成立了由市监察局、市发改委、市财政局、市住房和城乡建设局、市国土局、市规划局和市级机关事务管理局为组成的市级行政事业单位资产管理领导小组，建立健全了办公室联席会办工作机制，形成了工作合力，促进了职能落实。
　　启示二：干事业要善于借势而为，在“真”上多用心思。通过调研感受到，谋发展、促发展要善于乘势而上、借势而为，这既是敢为人先、求得突破的动力，也是推动后勤发展走得更远更好的有力支撑，在同行们的工作中留有深深的烙印。一是真解放。从“三讲”教育到高举邓小平理论旗帜，从“三个代表”重要思想到科学发展观的学习实践活动，省内同行依据“三定”方案积极转变观念，善于在解放思想中破解发展难题，不断地更新发展理念、融入发展大局、猎取发展优势。比如，泰州人借助解放思想大好形势，大力搞活后勤经济，促进了资产效益最大化，实现了职能再拓展、后勤快发展，可谓是汲取真经、学以致用的典范。二是真创新。这次调研活动期间，恰逢“苹果之父”乔布斯逝世。他的离去引发了全球对“创新精神”的考量和追崇，到底何为“创新”、如何才算“创新”？《国际先驱导报》上一篇题为“乔布斯的中国启示录：创新就是要做少数派”的文章，有评价说“乔布斯最伟大之处，是他‘总想做些和别人不同的事’”。政府机关工作和企业发展之道有着本质区别，但其蕴含的创新精神的实质是一致的，有着异曲同工之处。省级机关及苏州泰州三地在职能界定、明确责权上的做法也证明，真正的创新要敢于做少数派，要敢于另辟蹊径走“独木桥”，要敢于对不合理的发展模式说“不”。三是真求变。省级资产管理对121家职能单位的固定资产配置、处置及出租出借不设任何权限，对车辆、房产等专项资产具有审核权。苏州、泰州两地对职能范围内的机关房产出租、车辆处置等不设权限，享有完全资产管理处置权，这是他们依据现有政策规定，敢于求变、积极争取、有效整合、主动作为的真实写照。
　　启示三：抓工作要善于借职而求，在“实”上多下功夫。由于受历史沿革等因素，资产管理职能划分不合理、权责关系不明确，导致想作为、但难作为。但同行们善于借助职能定位有所求，联系实际、真抓实干、务求实效，做精做优常规工作，创造打造特色亮点，给我们的触动不小。一是重实际。省管局从自身的特殊地位和职能要求等实际出发，在理顺关系、拓展职能上下功夫，制定出台了《关于加强省级机关国有资产管理的有关规定》等制度，实现了从“配角”到“主角”的转变，抓工作有了底气和发言权。二是重实干。后勤发展有挑战，但更多的是机遇，只要我们务实真干，发展无比广阔。泰州管理局依托国有资产管理经营公司这一平台，大力发展后勤经济，从开始到现在，他们并不是一路高歌猛进，也有风凉话和质疑声，但他们顶住压力、迎难而上、踏实苦干，既确保了资产的安全完整性，又提高了资产的有效使用性，成为省内外同行学习效仿的“泰州”模式，也印证了这样一个道理：大干大发展，小干难发展，不干不发展。三是重实效。泰州抓后勤经济建设，着眼资产管理的实际效益，坚持没有意义的事不做，不搞形象工程、面子工程、政绩工程。省级机关探索办公用房有偿使用和市场化运营机制，引入市场竞争的工作机制，着力搭建“资产管理三个平台”，促进了资产管理市场化运营，提升了资产管理的实效性。苏州管理局盘活存量资产，实现资产效益最大化，为后续创新发展打下了基础。
　　二、我局资产管理的基本现状和问题原因
　　局资产管理处成立于2009年1月。根据市财政局下发的《常州市市级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》（常财行资〔2007〕10号）文件规定，我局是授权管理单位。
　　（一）基本现状。1．授权我局职能。处理以下范围内的资产处置事务：一是由政府统一配置给行政中心办公单位占用、由机关事务管理局统一核算的资产。二是按照现行财务管理隶属关系，由机关事务管理局扎口管理的单位的资产处置事务。2．具体职能权限。⑴资产处置范围上，负责在财务中心结算的33家市级行政机关（含3家一级预算事业单位）的日常资产处置等工作。⑵资产处置权限上，授权处置单项资产原值在3000元以下、批量资产总额在50000元以下的实物资产。⑶资产配置权限上，市级机关还没有推行资产配置管理与预算管理相挂钩，故我局不参与市级机关的资产配置管理。
　　（二）存在问题及原因。立足现有政策和职能，我们做了一些工作，也取得了一些成绩，但随着形势的变化和后勤的发展，暴露出了内外关系不顺畅、职能界定不科学等一些弊端和缺陷，有些深层次的矛盾和问题正在逐步显现，原因是多方面的：1．思想认识不到位。虽然常讲资产管理是机关事务管理的核心和抓手，但在认知和管理上还处于一种浅层的粗放状态，对资产管理管什么，怎么管，管到什么程度，思想上没有足够的思考和认识。实际工作中，总感觉是“配角”，是为财政“打工”，认识高度不够，工作缺乏动力。2．职能界定不合理。从市财政局和我局的“三定”方案可以看出，资产管理职能各有各的表述，存在重合、交叉等现象。现有职能界定的不合理性体现在：⑴管理范围上，整个市级行政机关分为财政资产管理和机关事务资产管理两个部分，从长远看势必出现标准不统一、苦乐不均等现象，不利于对资产权属的集中统一管理。⑵处置权限上，假设某部门要处置超过3000元的固定资产，须经过管理局审核和财政局审批等十多道程序，表面上看似严格、规范了，其实极不科学、合理，根本原因就是设定了授权职能的处置权限。⑶资产配置上，由于这项职能有所被弱化和“游离”，加上资产管理与预算管理还没有挂钩，资产配置环节缺乏完善的监管制度，有些部门不仅从财政申请经费购置办公设备，还占用下属单位和其他资产资源，导致资产资金来源不统一，资产形成具有复杂性。3．授权职能受制约。作为授权管理单位，本身就存在职能界定不明确等因素，对个别单位不受管、不执行，没有约束力，缺乏政策支撑。同时，这样的职能关系，容易造成资产管理不集中、标准不统一、职权不明晰，出现“都管、都管不好”的现象，导致资产形成复杂、管理不畅，尤其是资产处置程序过于复杂繁琐，浪费人力精力，带来的是效率低与不合理，不利于资产保值增值、安全完整和有效使用，不利于节约型机关建设。 4．制度管理不完善。目前，资产管理的依据主要是“三定”方案中政府所赋予的职责，以及《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（简称财政部第35、36号令）。由于国有资产管理没有国家大法，资产管理的政策和办法不健全，工作中难免出现无法可依、无章可循,即使有一些地方性规章制度和实施细则，也缺乏权威性。
　　三、理顺关系明确职权的方法和对策
　　2010年11月，市财政局副局长刘燮华来我局就加强国有资产管理有关工作现场办公。双方认为，应在尊重资产管理工作历史沿革，严格落实部省市有关政策规定的基础上，根据“三定”方案和当前工作实际，形成资产管理责任明细、职能界定等初步方案，待讨论、商定后上报有关领导审定，以发文的形式进一步明确规范各自职能。结合这次调研活动，就进一步理顺关系、明确职权提三点建议：
　　（一）加强组织领导，提高思想认识。无论是纵向对比，还是横向比对，应承认在履行资产管理职能上与兄弟单位还存在一定的差距。要充分认识到资产管理是机关事务管理工作的核心和抓手，是机关事务工作的重要组成部分。为此，要尽快明确市级机关资产管理职能、权责关系，健全完善国有资产权属的集中统一管理机制。积极争取各级领导的大力支持和关心，加强与财政局的沟通协调，正确处理好局部与全局的关系，有所作为，敢于突破，务求实效。同时，成立市级机关资产管理领导小组，建立健全联席会办机制，切实加强对市级机关资产管理工作的领导。
　　（二）明确职能定位，实施分级管理。根据“权责法定”和“分权制衡”的行政法精神，合理划分好市级机关资产管理部门的职能，是推进市级机关资产权属集中统一管理的根本。1．在指导思想上，根据“三定”方案中政府赋予的管理职能，落实管资金与管资产相分离的要求，建立健全市财政局、机关事务管理局、资产使用部门的分级管理体制，具体为：市财政局是全市行政事业国有资产的宏观管理部门，负责制定总体方针政策；市级机关事务管理局负责市级机关实物性资产的配置处置等管理工作，承担主管部门的管理职责；各部门按照具体制度规定和标准程序，具体实施本单位的资产管理工作。2．在管理范围上，机关事务管理局应负责市级行政机关和一级预算管理的市级事业单位（简称“市级机关”）的资产管理工作（暂不包括公、检、法单位）。3．在处置权限上，机关事务管理局应负责“市级机关”的一般性实物资产的处置，对车辆、房产等专项资产具有审核权，同时接受市财政局监督。4．在配置管理上，机关事务管理局应负责市级机关的资产配置管理，研究制定市级机关的资产配置标准等。各部门在编制部门预算时，应上报资产购置计划，按照资产配置标准和部门实际占用的资产情况进行审核后报市财政局审批。
　　（三）推进转型升级，创新资产管理。“转型升级”是后勤发展的新动力，也是省内外同行的共识。积极转化调研成果，推动机关事务创新发展，有三个方面的设想：一要推进资产配置与预算管理。按照现有的资产管理工作要求和政策规定，研究制定《市级机关资产资产配置细则》，明确市级机关资产配置工作程序和资产配置要求，以实现资产管理、预算管理、财务管理的有机结合为重点，着力推进资产配置试点工作，建立统一管理、合理调配、配置预算一体的市级机关资产管理新模式。二要探索市场化运营机制。在控制好风险，保证国有资产安全的前提下，积极探索资产市场化运营机制，实现从“花钱买服务”到“增值养服务”的转变。建议对占用市级机关公有房屋的差额、自收自支事业单位，推行有偿使用和市场化运营机制，收取相应的公有房屋等资产使用费，用于弥补房屋维修等经费开支，实现国有资产效益最大化。三要有效使用行政资产。在不改变社会化服务本质要求的前提下，对不合理的社会化服务模式进行整合、调整，转变公务餐厅等经营模式，拓展行政资产有效使用渠道，充分发挥资产增值效应，切实为财政节约开支、减轻负担。
　　省内同行的成功经验昭示这样一个道理：思路决定后勤出路，思变才能应势而变。有了这样的认识，就能更新工作观念，创新工作思路，破解发展瓶颈，更好地适应新发展的需要，不断开拓机关事务管理工作新局面。

局资产管理职能调研组