常州市机关事务局

关于推进节约型机关建设降低行政成本问题的研究

发布日期：2008-08-07

建设节约型社会，是党中央、国务院根据我国基本国情和新时期新阶段经济社会发展需要做出的一项重大决策。政府机关作为社会的组织者和管理者，在建设节约型社会中起着重要作用，必须带好头，做好表率。今年5月以来，我局组成专门课题组，制定了课题调研实施方案，对推进节约型机关建设、降低行政成本问题进行了认真调研，先后召开三次课题协调会，在市直单位和两市五区发出问卷500份，收回438份，回收率为87.6%，并形成了专门的问卷分析报告。现将研究情况报告如下：

一、我市建设节约型机关现状分析

（一）建设节约型机关的做法和成效

近年来，我市将创建节约型机关纳入重要议事日程，采取有效措施，在人力、物力、财力、能耗、效率、时间等方面拓展节约空间，创新节约方式，取得了初步实效。

一是加强了组织领导和宏观指导。市里成立了由市政府主要领导任组长的建设节约型社会领导小组，下发了《常州市建设节约型社会的实施意见》（常政发〔2006〕58号）。《意见》明确提出，要深入开展创建节约型机关活动，制订公布我市节约型产品政府采购清单，政府带头使用节能、节水产品和节约型材料，推行无纸化办公，压缩会议、降低油耗、节约用电、惜水节材。抓好政府建筑物节水、空调、照明系统的节能改造。编制《常州市节约型社会建设规划》和《常州市节约型社会行动计划》，制订考核办法，建立指标体系及相关统计制度，将目标分解到各部门，并纳入全市年度目标考核。同时，组织开展了丰富多彩、形式多样的教育活动，大力宣传创建节约型社会和节约型机关的重大战略意义，使广大干部充分认识节约资源对国家、对经济社会发展的意义，增强了忧患意识和危机意识，增强了责任感和使命感，把厉行节约、反对铺张浪费作为自觉行动。

二是初步建立了机关国有资产统一管理体制。成立了市级机关国有资产管理办公室，设在市级机关事务管理局财务管理处，明确市级机关事务管理局统一管理市级机关国有资产，于今年上半年集中开展了机关国有资产清产核资工作；为优化配置机关房产，统一调配办公用房，我市通过原机关资产置换的方式筹集资金，集中建设新的行政中心，实行市级机关集中办公。据测算，新行政中心占地面积比分散办公时减少一半，办公建筑面积比分散办公减少21%,每年可节约物管费等1100多万元；以市级机关搬迁为契机，出台了《市级机关公用设施配置标准》（常办发〔2006〕45号）及一系列配套管理制度，为市级机关入驻新行政中心后进一步降低行政成本，提高办事效率，提供了有力的后勤保证。

三是有效利用了现有机关房地产资源。机关房地产是机关国有资产的重要组成部分。近几年来，我市机关房地产有了一定的扩张和改善，但面临的现状是机关房地产布局分散，管理各自为政。为整合资源，提高使用效率，自2002年12月至2003年10月，由市级机关事务管理局牵头，会同相关部门，先后三次对市级机关各单位的办公用房及其相应土地进行了全面的普查和核查，内容包括土地使用证、房屋产权证、立项批复、规划建设、资金构成及使用状况等。2004年起，我们在普查和核查的基础上，对市级机关房地产进行了分类建档，其中对拟上市挂牌交易的房地产逐一进行了测绘、评估，明晰了产权和上市试点。通过上市交易为筹建新的行政中心充实了资金来源，没有出让的机关房产则用来安置事业单位,最大限度发挥了机关办公用房的使用效益。

四是逐步规范了机关职务消费。机关职务消费是指国家和单位公职人员因工作需要进行的一种特殊消费。包括公务用车、个人住房、公务旅游、移动通讯、公务接待及办公用品的消费等。近年来，市级机关事务管理局重点抓好清房工作和公车管理。自2002年6月起，对全市1680名科级以上干部的住房进行了清理，共纠正处理了890人在住房方面的违规问题，退出住房131套，补交或退交住房款1000余万元。在公车管理方面重点抓好定编管理、定点维修和货币化改革。市委办、市府办先后下发了《关于市“四套班子”机关公务用车购置、使用管理暂行规定》（常办发〔2003〕45号）、《关于市“四套班子”机关公务用车配备暂行规定》（常办发〔2003〕46号）和《常州市市级党政机关小汽车配备和使用管理规定》（常办发〔2004〕62号）。目前市级机关没有超编制、超标准购置公务用车现象，新增驾驶员实行一年一聘代理制，其工资福利等经费的财政支出下降了45％。车辆实行定点维修后，每年节约财政经费支出140余万元。目前辖市区机关均已实行公车货币化改革，市级机关也积极研究公车改革试点工作。

五是努力控制了机关行政经费开支。通过调查，在节约用水方面，有70.1%的单位对水龙头进行减压处理；65.3%的单位不用（严禁使用）高压自来水冲洗车辆；另外还有相当一部分单位定期检查更换老化的供水管线，安装或更换节水型龙头和卫生洁具，用喷灌、滴灌、微灌等方式养护绿地花草。从严从紧配备办公设备，在购买和更新设备时，严格执行上级有关规定，规范办公用品及设施配备采购、领用和管理，近四分之三的被调查单位实行双面用纸、坚持分类用纸，50%的被调查单位推行电子政务，尽量在微机上修改文稿、传送非涉密邮件；另外，有近一半的被调查单位在打印机、复印机的墨水、墨粉用完后，能够重新灌装再次使用，严格控制文件及会议材料印刷数量。

六是全面推进了后勤服务社会化。2003年7月，市级机关大院率先对安全保卫、卫生保洁、维修服务实行了社会化服务试点，把“养人搞服务”转变为“花钱买服务”。严格按照《物业管理条例》和《公司法》的要求，制订了《市委机关大院物业管理实行社会化服务方案》，面向社会公开进行服务项目招标；为强化管理，又签定了《市委机关大院物业管理合同》，出台了相关的考核细则，向机关大院各部门发放了信息反馈表，通过内强管理、外辅监督等有效手段，全面提升了物业管理服务水平。在取得试点成功经验的基础上，今年在市级机关搬迁中，通过公开招标选择17家社会专门公司和服务单位为新行政中心提供后勤保障，全面实现后勤服务社会化。通过机制创新，可以使机关后勤管理的运行成本得到大幅度的下降，为财政节约大量开支。

近几年来，常州市在建设节约型机关方面做了一些工作，资源浪费现象得到一定程度的遏制，但与上级的要求相比，还存在着一定的差距。从调查来看，认为我市党政群机关或多或少存在浪费现象的占90.2%；对我市建设节约型机关、降低行政成本的总体评价也不尽如人意，认为差的和较差的占13.7％。

（二）机关资源浪费的主要表现及其原因

机关作为公共服务机构，行政经费来源于纳税人，本应珍惜、慎用，但长期以来，运行成本却居高不下，从调查情况来看，有89.3％的被调查者认为是公车使用成本过高；72.1%的被调查者认为是办公设备更换频繁或配置不合理；另外还有一半左右的被调查者认为是浪费水电、办公用品及公房装修奢华等。其中仅耗能一项造成严重浪费的，主要表现在以下两个方面，公务用车方面，认为专职驾驶员人工成本过高的占89.5％；认为公车资源不能优化使用的占82.4%；认为燃油及车辆维护费用缺乏有效控制的占79.7%；认为公车私用现象严重的占77.9%。用电浪费方面，68%的被调查者认为是不充分利用自然光照，存在“白昼灯”、“长明灯”现象；62.1%的被调查者认为是在使用计算机等办公自动化设备时，很少注意减少待机消耗；52.1％的被调查者认为是在离开办公室时间较长或下班时，很少随手关闭用电设备；43.6%的被调查者认为是不合理使用空调，其中开空调时很少关闭门窗、长时间离开办公室甚至下班后仍开空调的现象依然严重，在被调查的单位中分别占到51.4%和34.7%；一年中大部分时间开着空调的现象也不乏存在，占11.2%。

党政机关作为行使公共权力的部门，应带头厉行节约，降低行政成本，提高服务效能，如今却成为“耗能大户”，究其原因，主要有以下三个方面：

一是服务理念不牢。“立党为公、执政为民”是党的根本执政理念，为人民服务是党政机关的根本职责，但在实际工作中，许多公务人员的责任意识被享用主义、老好人主义代替，个人主义、小团体主义和“事不关己、高高挂起”的中庸主义占了上风，对自身定位不准确，于是出现了党政机关的浪费之风。

二是制度约束不力。相关法律、法规让党政机关一方面掌握着公共资源和国有资本，另一方面又行使着行政和监管的权力。在这种制度下，机关对自身使用能源和资本的约束就像左手监督右手，主要靠道德自律，难以产生任何实质性的压力。另外，党政机关内部缺乏对节约的约束机制，没有统一的能源消耗标准，没有建立有效的能源体制报告制度，没有节能考核奖惩制度，以致节能工作的管理缺乏科学的制度和技术支持，政府机关的节能工作总体上处于粗放的管理状态。

三是节约意识不强。在被调查者中，76.3％的人认为缺乏节约意识，11.2％的人担心太节约会给人“吝啬”的印象。应该说，机关工作人员节约意识淡薄，有受奢靡摆阔等不正之风影响；而相当一部分公务人员并不是没有节约意识，只是没有节约公共资源的意识，因为是花的“公家钱”，办的是“公家事”，不计运行成本，所以不自觉、不自制，这也是导致机关浪费行为的重要原因。

二、建设节约型机关的指导思想、主要内容和保障措施

（一）建设节约型机关的指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从贯彻落实科学发展观、加快推进“两个率先”、构建和谐社会的全局高度，以节能降耗和提高办事效率为重点，进一步完善政策、健全体制、强化管理、创新机制、抓好示范、加大宣传，扎扎实实推进机关节约资源工作，为建设节约型社会，促进经济社会全面、协调、可持续发展做出表率。

（二）建设节约型机关的主要内容

据调查，党政机关有很大的节能潜力可挖，通过技术层面、管理层面、意识层面的低投入或者无投入的改进，能够实现降低30％能耗的节约目标。党政机关节约涉及面极广，从大的方面说，节约的对象包括办公大楼、公务用车和人头费用等；从小的方面说，包括水、电、暖、气、油等能源及办公用品；从部门角度说，可减少决策失误，不搞形象工程、政绩工程；从个人角度看，可杜绝公款消费，不用公款为个人买单。结合常州市的实际，应进一步抓好以下六个方面的重点工作：

一要加强机关资产集中统一管理。要逐步建立健全机关资产集中统一管理体制，进一步强化机关事务管理部门的资产管理职能。推进与资产管理相关的投资体制、预算体制和经费管理体制等配套改革，切实解决资产需求过度膨胀、超标准购建、闲置浪费、流失严重、无偿占用等问题。做好机关再生资源回收利用工作，推进再生资源微循环和回收利用，建立和完善废旧物资回收利用体系，促进可再生资源和废弃物的综合利用。

二要注重建筑节能。加强对新建工程项目规划、设计、施工、监理、竣工验收和运行管理等环节的节能监督管理，严格执行建筑节能设计标准，开展新建项目合理用能评价，积极采用节能新技术、新产品（设备）和新型墙体材料，建设节能、节水、节地、节材和利用新能源的低能耗绿色建筑。

三要严格公务车辆管理。加强市级机关公务车辆购置和使用管理，严禁超编制超标准配车，优先选用小排量、低油耗、低排放车辆；加强使用管理，严禁公车私用；科学核定单车油耗定额，合理确定车辆使用年限，实行公务用车统一定点保险、加油和维修，对定点单位和场所要进行严格评审。

四要积极推行政府节能采购。加快完善政府节能采购制度，充分发挥政府采购的政策导向作用，切实做到优先采购节能货物、工程和服务，率先淘汰国家明令禁止使用的高能耗设备或产品。严格按照《常州市市级机关公用设施配置标准》（常办发〔2006〕45号）的规定，实施办公用房装修，配置办公家具和办公设备。建立健全节能产品政府采购统计体系，提高政府节能采购工作透明度和效能。

五要突出抓好节约水电工作。采取严格的节约措施，节约用电，降低能耗，重点要做好空调、照明、办公设备、电梯等用电设备的节电管理，杜绝擅自使用大功率电器。加强用水设备的日常维护管理，防止跑冒滴漏，避免“长流水”现象的发生。科学绿地养护，充分利用雨水和实施“中水”回用、灌溉。

六要控制日常办公开支。建立和规范日常办公用品的采购和领用制度，耗材实行专人管理、以旧换新、杜绝浪费。结合电子政务建设，进一步完善现代办公网络建设，充分使用网络办文办会，积极推行无纸化办公。控制会议数量，压缩会议规模，减少会议资料。精简公文数量，减少纸质文件的印发。

（三）制定和完善建设节约型机关的保障措施

一是健全管理制度，建立长效机制。各级机关应结合本地区、本部门实际，组织制定建筑物节约资源标准、办公设备配备标准、耗能产品和设备能效标准、资源消费定额、房产和车辆经费预算支出标准等，建立和完善节能制度，推进机关节约资源工作的开展。结合制定“十一五”规划和自身工作特点，制定节约型机关建设中长期规划，制定机关能源资源使用定额标准，建立机关能源资源消耗统计制度，建立完善节约型机关绩效评估制度，建立和健全节约能源资源的长效机制，提高节约能源资源的积极性和自觉性。

二是加强核算管理，建立激励机制。加快建立机关资源消耗统计指标体系和报表制度，将机关资源消费纳入全市经济社会发展统计体系。加强资源消耗计量和监测管理，定期开展资源消耗自查工作或聘请专业机构不定期开展能源审计，汇总分析资源利用状况，查找存在的问题，提出整改意见，实施整改措施，充分挖掘节约潜力。各级财政部门应按照有关部门制定的资源消耗定额，制定实物费用支出标准，指导机关加强资源支出的核算；组织制定机关节约资源的相关鼓励政策，研究建立体现节奖超罚原则的节能激励机制和约束机制；各级投资管理部门要研究制定节能投资规划和年度计划，安排既有建筑节能改造投资和新建建筑节能投资。

三是加强督查培训，确保措施落实。资源节约工作是一项长期的艰巨任务，要建立健全工作责任制，抓好监督检查，既要抓好机关自身的资源节约工作，又要抓好所属单位的资源节约工作，定期组织检查督导，使此项工作落到实处。各级机关每年应要向同级机关事务主管部门报送上年度的资源消费状况和节约潜力分析报告以及本年度的工作计划。要定期开展专业培训、学习观摩和工作经验交流会，熟悉节能规范，逐步掌握基本节能知识，熟练使用各种节能产品，不断提高资源节约的技术水平，为建设节约型机关创造条件，促进政府机关节约资源工作的全面开展。

三、推进节约型机关建设、降低行政成本的相关问题研究

建设节约型机关是个大概念，既要将节约的理念深入人心，让节约成为每一位机关工作人员的内在道德素质；又要用制度的力量约束个人和组织的浪费行为，形成科学的节约管理机制。因此，不能就事论事，必须站在全局和战略的高度，进行系统思考，综合施治，着力解决以下相关问题：

一要精简机构，加快推行行政体制改革。机构编制是机关得以存在的先决条件，而机构编制的多少直接决定了工资、经费、办公建筑、车辆、能源、设备以及其他各种物资的需要程度，花的是“大钱”。从节约的角度讲，机构编制是“源”，其他问题都是“流”，是由机构编制衍生出来的，源头卡住了，“流”的问题就好解决多了。目前我国财政供养人员与普通百姓之比达1∶28，比世界发达国家高出5至6倍，吃财政饭的约有4500多万人，其中机关人员占相当大的比重，我市也存在一定数量的“吃饭财政”、“办公财政”，所以建设节约型机关要在机构如何设置、编制如何配备上深入进行调查研究，多下功夫，切实从实际出发，本着少而精的原则，因事设人，编尽其用。要做到机构编制法制化，彻底走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和“合并—分开—再合并—再分开”的怪圈，真正实现“精简、统一、效能”的目标。

二要提高机关决策的科学化民主化水平。建设节约型机关，必须坚持决策的科学化、民主化，使决策充分体现节约。“管理就是决策”。实践证明，决策失误是最大的浪费，决策正确是最大的节约。各级机关在重大行政决策的形成过程中，十分重视调查研究，善于听取和采纳各方面的意见和建议，各项事业发展势头不减。但现行的行政决策机制仍然存在诸多缺陷和不足，凭经验决策、盲目决策、仓促决策的现象时而有之，而一项错误决策造成的损失往往是不可估量的。因此，建设节约型机关，就要求各级党政机关和领导干部在制定发展规划、决定重大事项时，必须坚持节约理念，建立和完善行政决策科学化民主化的基本制度，建立重大行政决策依法报告制度、民主协商制度和社情民意反馈制度，进一步健全落实民主科学的监督制度、决策失误责任追究制度和专家咨询制度，真正做到各项决策有利于促进节约。

三要转变思想观念，领导干部带头节约。在节约型机关的创建中，各单位领导既是舵手，更是模范。领导者要转变思想观念，带头节约办公用品，带头利用电脑等现代化办公手段等；要严格执行廉洁自律的有关规定，做到清正廉明，不以车代步，公车私用；要真抓实干，经常深入基层调研，了解第一手材料，创新工作方法和工作思路，引导下属单位将节能增效工作纳入常规计划，带头营造浓厚的节约风气。

四要建立长效约束机制。一是建立机关能源资源消耗统计制度。构建机关节约的宏观管理体制，落实责任主管部门，保障政府机构节能工作长期有效地开展，加强机关节能的管理、监督和评价体系建设，按年度分类制定具体节能降耗指标，通过完善的法规政策，对机关资源消耗定额进行科学的规定，防止浪费行为的反弹。二要充分发挥激励、惩戒的作用。机关应把建设节约型机关摆在非常重要的位置，根据实际制定机关内部的奖惩机制，把节能降耗与机关工作人员的自身利益紧密结合起来，不定期地检查并张榜公布各单位耗能情况，让节约的典范有甜头、获奖励、得重用，让搞形式主义、表面文章的受处罚、挨批评、换方法，通过重奖重罚，使机关节约蔚然成风，奢侈浪费行为逐渐消失。

五要增强各部门财政预算的透明度。各级党政机关占有大量的国有非经营性资源，利用自己所掌握的资源提供公共产品和服务，对其资源的利用缺乏刚性透明的机制，只有公开接受社会公众监督，才能达到节约资源的效果。要加大公开的力度，将财政预算中各类行政开支具体化，接受公众质询；要细化财政预算，确保公众的知情权、监督权；要将财政收支两条线的政策进一步落到实处，确保有限的财政资源用在最需要的地方。

（此文获2006年常州市优秀调研成果三等奖，在2007年第2期《常州社会科学》发表）

课题组名单：

课题组组长：戴忠良市政府副秘书长兼管理局局长

副组长：蒋鹏飞管理局副局长

成员：周林法局总会计师兼财务管理处处长

承乃军局综合管理处处长

吕建国局房地产管理处处长

杨贵生局办公室副主任

张秋霞局办公室科员